拜登總統去年年底簽署了《美國的聯邦預算支出法案》(NDAA),其中的第5902條:
標題是“葡萄牙貿易商人和投資者申請E1/E2簽證的資格”,裏面分兩段:
a段內容是如果葡萄牙政府提供相同的非移民身份給美國國民,則葡萄牙也應成為加入美國E1/E2中的條約國;
b段內容則明確要求修改INA101(a)(15)(E)段,在(i)段插入“如果該外國人是通過financial途徑獲得條約國公民身份,需要在申請之前曾在該國連續居住三年以上”。
最引市場注目的是b段修改,要知道,關於E簽證(i)段,自50年代美國設立E簽證七十多年以來就沒有修改過。
其實,這兩段加在一起,很有意思。請注意:這個E2變法必須結合a段的葡萄牙屬於E2條約國,也就是先有a,再有b,兩段內容都生效才能構成第5902條有效。也就是說,葡萄牙目前的國籍法允許外國商人投資申請有入籍路綫,而美國E2不提供直接轉爲綠卡途徑,葡萄牙必須調整法律相應規定,對美國商人的投資限定為非移民身份,才符合E2條約的對等原則,否則a就無法成立。
到目前(16/03)為止,在美國國務院官網上,葡萄牙還不是E2條約國;兩國之間的互惠商貿條約也還沒有簽署;而三個多月來。美國USCIS在其指南、備忘錄及聯邦登記冊中,均根本沒有提及任何與E2變法的相關進程事項,這在國務院的外交事務手冊(FAM)亦是如此,因此,b段的E2變法要求目前仍處於等待階段。
即使E2變法,需要等到葡萄牙整合自己的法律規定之後,再與美國簽署正式E2條約,然後再回到各自立法機關確認生效,這個過程要多久?參考過往國家E2條約簽署後再回各自立法機關表決確認的流程,至少都要2年以上!
所以目前E2申請並不受任何影響,正常進行。
其實除了時間的流程之外,還有一個嚴峻問題:如果是針對所有E2條約國家國民資格進行修法,會不會給各國E2條約帶來變數?答案當然會,現在不清楚爲何美國國會要將E2變法捆綁在葡萄牙加入E2條約的法案中,這個要待葡萄牙以後修改其法律之後才能明瞭具體立法原意。針對所有E2條約國投資公民,除了會影響現有的快速投資入籍的E2國家——土耳其、格林納達、埃及、約旦,對其他E2條約國的投資移民也產生極大的負面影響。
公民身份是一個國家與公民之間的法律契約,也是該國主權的體現。E2修法等於是單方面將80個E2條約國的公民進行重新分類,將其中的投資移民”標籤化“,並加以額外之限制,這會否掀起外交風波、甚至演變成外交糾紛,值得觀察。
E2簽證是基於E2條約,這是它最特別的一點,也是它不同L1、H1等其他非移民簽證之處——我們現將受E2變法影響最大的格林納達與美國於1986年簽署的E2條約拿出來分析,看看兩國是如何約定的:
首先,條約中“國民”是指適用該國法律下的自然人,“national”按美國移民國籍法定義,是指”永久效忠於一個國家的國民“。格林納達投資公民在格林納達入籍過程中完成了效忠的程式,是實質、真正的公民,與本國公民權利一致。E2變法等於將所有條約國國民分為兩種,這會否與E2條約對”國民“的定義形成衝突呢?
其次,我們再來看看雙方條約如何約定修改的:
在條約第九章明確約定:“任何一方的法律法規、行政程式等修改,都不能導致本條約減損“。”Derogate“一詞來源財務會計術語,是很精准、嚴謹的描述。如果限定了該條約國國民資格,是否導致條約另一方會受損?對格林納達來說,肯定會。如果這樣,那麼E2變法就與美國-格林納達的E2條約內容產生衝突。
E2條約能不能單方面修改?如同企業之間簽署合同一樣,修改要經雙方同意確認方可,單方面修改通常是不允許的,除非是在極其特殊的情況下。對E2條約的修改,格林納達-美國的E2條約也是有約定的:
如果是涉及國際和平和安全,或影響美國基本安全利益的,是可以修改的。我們隨機查閱了其他二十個E2條約國的相關互惠商貿條約,內容都有此約定。
E2變法針對所有E2條約國投資移民,是與國際和平有關?還是影響美國基本安全?如果說格林納達、土耳其快速入籍公民計畫對美國基本安全有潛在影響,還勉強說得通,其他國家,包括加拿大、英國、新西蘭、臺灣、新加坡等美國盟友的投資移民流程甚至比美國還要嚴謹,究竟是如何“影響”到美國基本安全的呢?美國若能拿出令人信服的證據,那另當別論。如果無法證明,E2變法針對所有E2國投資公民,顯然會有違約之虞。
此舉等同將其他各國投資移民“標籤化”,似乎投資移民儼然已成為一個負面名詞或現象,所以要加以限制,這顯然與各國相關法律、及E2平等互惠的原則有悖,因為不論採取投資還是其他方式成為該國公民,都應享有與本地公民一樣待遇才是,為何還要加以區分限制呢?況且世界大多數E2條約國家投資移民入籍都需要當地實際居住,額外的“三年連續居住”是否合理?定義是怎樣的?是“居滿三年”還是“連續不中斷”?每年多少天實際居住當地?美國國會是根據什麼證據出臺這種帶有某種程度歧視或偏見的要求來限制所有條約國投資移民的資格呢?
E2條約是兩國互惠商貿協定,E2投資人赴美不是為了享受所謂福利,而是在美國投資創業、產生就業機會的。
如上圖所示,E2投資中有65%是超過一千萬美元的投資,20萬美元以下占18%左右,投資涵蓋美國中小企領域,至今有8-10萬E2投資人仍然在美國繼續業務,每年有超過4萬宗新申請獲批,可以想像給美國帶來的經濟活力,為何突然要對所有E2條約國中的投資移民發難?如果是針對利用特定E2條約國家快速入籍計畫曲線跳板美國的做法,格林納達每年也僅幾十例而已,根本無需修改移民國籍法,通過國務院的行政層面即可應對,比如加強審核、提高拒簽率,完全沒有必要、也沒有先例是通過修改移民國籍法(i)段來處理。
每年E2投資人中有多少是來自各國投資移民,目前沒有具體統計數據公佈。我們翻查國會司法委員會與國土安全部之間關於E2質詢的記錄,也沒有這方面的數據說明,那為何美國國會這次修法針對所有E2條約國國民?
如果你限制別人,別人反過來也會限制你——這就是雙邊互惠條約的相互制約之處。任何不經協商的限制甚至歧視都會掀起外交風波。所以,E2變法的立法原意究竟是什麼?筆者研判應是此前少數議員出於對個別E2條約國家投資移民計畫的擔憂,誤以為將限制拓展到所有條約國,是防範於未然的做法,殊不知一竿子打翻一船人,反而造成好心辦壞事的尷尬。
我們近日與美國國會的移民小組專家、兩黨議員法律顧問、移民法官、移民政策研究員多次討論交流,均表示在E2條約這個部分確實遇到挑戰,非常棘手。大衛諾斯是公認的美國移民政策權威,曾參與1986年《移民與改革控制法案》的草擬,也是美國國會移民專家證人,CNN及經濟學人移民政策評論員,他在回復我們的信中總結道:“...The answer to that would involve thinking ahead, a skill set that our Congress sometimes lacks....Terminating any one of these treaties would be difficult as some of them are more than a century old.”
E2變法是不是拜登繼邊境危機之後在移民政策上的又一次不合格表現?我們將持續觀察E2變法的最終落實及後續對各國E2條約的影響,以及葡萄牙政府究竟如何修改法律,與美國國會這次E2修法有何關聯性?時間將會一一給出答案。