自由流動被認為是二戰後歐洲最大的成功標誌,這種獨特的自由流動性超過世界上任何區域。27個歐盟成員國以及冰島、列支敦士登、挪威和瑞士的公民可以在從斯堪的納維亞半島到地中海,從黑海到大西洋之間自由定居、工作、經商或學習。
然而,多年擴張後的歐洲自由流動區也承受了巨大的壓力。英國退歐就是出於對歐洲這種內部移民的擔憂,以及在新冠大流行期間實施的邊境限制,都深刻考驗了這種無障礙流動的概念。
一個擁有4.6億人口的自由流動區是如何形成的?為什麼歐洲國家放棄了能夠決定1500萬以上歐洲內部移民可以跨越邊境在本國境內定居的基本權利?本文簡述歐盟和申根區自由流動的發展史,以及對未來歐洲自由流動質疑的討論。戰後經濟增長推動了對工人流動的需求
二戰後,歐洲從淨移民輸出地區轉為淨移民輸入地區。西歐國家勞動力嚴重短缺,需要招募數百萬工人來重建經濟,尤其是對髒苦累工作的需求最大。當時勞動力招聘主要通過與南歐國家、前殖民地和土耳其等外圍國家之間的雙邊勞工協議安排。
工人的自由流動被納入了1951年成立的歐洲煤鋼共同體和1957年成立的歐洲經濟共同體(即歐共體)的條約中,歐共體(EEC)的成立檔被稱為《羅馬條約》——現任歐盟的前身。
在1958-1972年間,比利時、法國、義大利、盧森堡、荷蘭和西德的六個歐共體成員國向外國人發放了八百多萬份工作簽證。所有歐共體工人的自由流動權最終於1968年正式生效,雖然1973年石油危機使歐洲經濟陷入停頓,各國不再需要大量外來勞工,但自由流動的種子已經播下。
擴大自由流動:從工人到所有人
自由流動最初是為可以在目的地國養活自己的工人準備的,工人的家人是不包括在內的。歐共體的後續立法留下了解釋的空間,從七十年代起,通過將案件上訴到歐洲法院,並對驅逐令、拒絕入境、拒絕獲得福利和一些列行政決定提出的質疑,最終歐洲法院裁決將自由流動權的解釋從“工人”轉移到“所有人”。
在對《羅馬條約》的第一次重大修訂中,1986年的《單一歐洲法案》宣佈成立一個內部市場,使貨物、人員、服務和資本可以不受阻礙地流動;1990年,將自由流動擴展到學生、養老金領取者、失業者及其家人;1992年,隨著《馬斯特裏赫特條約》的簽署,正式引入了歐洲公民身份的概念,自由流動權終於適用於所有會員國國民;1994年《歐洲經濟區協定》的頒佈更擴大到歐洲自由貿易聯盟(EFTA)的成員,將冰島、列支敦士登、挪威和瑞士納入其中。
1995年生效的《申根協定》不僅建立起一個內部的共同流動區域,也對訪問歐盟的非歐國民取消了内部邊境管制,其規則後來被納入歐盟《阿姆斯特丹條約》中,到1999年,大多數歐盟公民在不出示護照的情況下自由跨越歐盟的內部邊界。
目前申根區包括22個歐盟成員國、4個歐洲自由貿易聯盟國家。一旦保加利亞、克羅地亞、賽普勒斯和羅馬尼亞滿足申根區對其外部邊境管制、數據保護和打擊有組織犯罪等領域的全部要求,預計很快將會加入。
歐盟公民或非歐盟國民可以在申根國家自由來往,但對那些從羅馬尼亞或愛爾蘭等非申根地區前往申根區內的人來說,仍然有邊境檢查。
歐盟的擴大
隨著時間的推移,歐共體從最初的六個創始國開始,1973年擴展到丹麥、愛爾蘭和英國,之後在1981年希臘、1986年西班牙和葡萄牙加入時,當時西歐國家特別擔心這三個南歐國家納入會否導致工人大規模移民——但這種情況卻沒有發生,不過對新成員國的工人遷移施加了六年限制期。
《馬斯特里赫特條約》正式制定後,奧地利、芬蘭和瑞典於1995年加入歐盟,2004年,歐盟迎來了最大一次擴張,一下納入了10個新成員國,其中七個來自東歐。
這次擴大備受爭議,老會員國擔心,估計有500萬~4000萬經濟移民會遷往一些富裕國家,會給當地勞動力市場帶來巨大挑戰。當2007年保加利亞和羅馬尼亞、2013年克羅地亞加入時,都出現類似擔憂——大量移民會破壞市場工資並使當地福利制度緊張。
因此,歐盟規定了七年過渡期——允許老會員國決定何時準備向新成員國開放邊境(但這些限制不適用於賽普勒斯和馬爾他),因此2014年保加利亞和羅馬尼亞公民、2020年克羅地亞公民獲得自由流動權。
在2004年只有愛爾蘭、瑞典和英國立即向新成員開放了邊境。當時官方預計移民相對會較少——結果這一誤判在十多年後導致英國決定脫歐。歐洲內部移民有多少?
截至2020年,這31國有1540萬公民是住在該區的其他地方,比英國脫歐前的2019年的1980萬大幅減少,同時該區還有150萬跨境工人和300萬海外工人。官方數據沒有統計該區內的其他形式的跨境流動,因為歐洲人跨境很少註冊,真實的移民人數會更多。
七十年前啟動自由流動制度的目的是鼓勵藍領工人跨境臨時就業。現在,各種各樣的歐洲人都擁有了這項權利。
並非所有勞工都在國外找工作:許多人每天或每週跨境通勤上班;雇主有時也會派駐人來彌補短期技能和勞動力短缺;自營職業者更可以選擇適合自己的行業;退休人士可以自由遷移到他們想要的國家生活;學生可以在其他國家見習或季節性工作;家庭成員跟隨移民或與親人團聚。
與自由流動區外的人相比,這些歐洲人享有特權,當然也存在被剝削的低薪群體,包括季節性農業工人、私人看護和建築工人,他們的工資是根據原籍國的工資水準而不是按工作地點的常見薪水支付的。
哪里來的移民都去了哪里?
區域內最主要的流動模式是從東部到西部,及德國和奧地利、丹麥和瑞典、拉脫維亞和立陶宛等鄰國之間的區域移民流動。
根據歐盟數據,2004年~2019年間,居住在其他歐盟成員國的東部歐盟公民人數增加了約五倍,達到870萬人,2020年因英國退出歐盟降至690萬——這表明了英國作為移民目的地的重要性。2020年,東部歐盟移民人數最多的是德國(260萬)、義大利(130萬)和西班牙(87萬人);人數最多的來自羅馬尼亞(近320萬)和波蘭(170萬),它們是人口最多的東部歐盟國家。
目前在整個歐洲自由流動區的移民中,德國是主要目標,三分之二以上居住在德國、西班牙、義大利、法國和瑞士。另一方面,克羅地亞、列支敦士登、保加利亞、立陶宛和拉脫維亞收納較少自由流動區其他成員國移民。
截至2020年,歐洲自由流動區的最大輸出國是羅馬尼亞、義大利(180萬)、波蘭、葡萄牙(120萬)和保加利亞(81萬),占所有區域內移民的57%以上。
英國脫歐、新冠和自由流動的未來
歐洲人將自由流動列為歐盟最大的成就,高於歐元、經濟繁榮甚至和平!然而這種自由流動受到挑戰,歐元區財政危機開始使歐盟四分五裂,又因英國的離開和新冠疫情的影響而留下了永久疤痕。
在經歷了幾十年的歐洲懷疑情緒醞釀後,2016年英國脫歐得到了選民的支持——往往是教育程度較低、貧窮、年齡較大的選民,他們沒有從歐盟一體化中受益。自此,合法居住在歐盟的超過一百萬英國公民變成了“第三國國民”,許多人開始關切他們的醫療保健、養老金和其他服務的未來,而生活在英國的三百多萬歐盟公民亦是如此。
英國脫歐是幾十年來對歐洲內部自由流動性的最大衝擊。英國一直是移民的主要目的地,來自其他歐洲國家希望居住在英國的學生、季節性工人和高技能移民開始受到約束,這同樣適用於那些不能再自由搬到阿姆斯特丹學習、在巴黎工作或退休到陽光明媚的西班牙的英國公民。然而,英國和愛爾蘭公民可以繼續在兩國之間自由流動。
同時,自2020年初新冠疫情以來,很多會員國做出了自己的決定,通常是單獨行動,而不是協調行動——《申根邊境法》允許對跨境流動採取臨時單方面的限制。
為了保障自由流動權,歐盟制定了一份旅行限制的例外情況清單,包括關鍵工人、返回的國民和因家庭緊急情況而旅行的人,後來推出了數字綠色證書——證明接種了新冠肺炎疫苗,或最近檢測呈陰性,或已從疾病中康復。然而,各國在未來的公共衛生緊急情況或其他危機中可以隨意採取單邊措施的行為,正在侵蝕以前神聖不可侵犯的自由流動的性質。
另一方面,許多歐洲國家的反移民情緒一直在上升。法國、希臘、匈牙利、義大利和瑞典等國的激進領導人將新冠的傳播與移民聯繫起來,以公共衛生名義實施邊境限制的壓力可能會在後疫情時代持續存在,將如何影響自由流動還有待觀察。
最近對自由流動的打擊是2021年5月瑞士放棄了以新框架取代120項關於其進入歐盟單一市場的雙邊條約談判,包括自由流動指令,為區內移民提供瑞士永居權,並將社會福利擴展到沒有工作的居民。
很明顯,自由流動和申根都不是靜態概念,他們所依賴的政治、經濟和政府間關係將繼續發展,英國脫歐和疫情只是考驗會員國之間團結和相任的最新發展,未來肯定會有更多。
本文撰寫過程中,參考了以下文獻:
—歐盟統計局數據2021年5月4日發佈的報告;
—阿姆斯特丹大學2012出版的Akgündüz Ahmet所著《戰後歐洲的勞工移民》;
—歐洲政策研究中心2016年發表的Matthias Busse等人的《歐盟的勞工流動:應對挑戰並確保公平流動》