03 Nov
03Nov

       在2022年初烏克蘭戰爭爆發一個多月後,保加利亞、賽普勒斯和馬爾他開始回應歐盟的號召——主張廢除“黃金護照”計畫,以打擊該計畫關鍵受益者之一的俄羅斯寡頭。這些計畫正式名稱是“投資公民身份計畫”(CBI),旨在使個人能夠通過經濟貢獻成為另一國公民,通常沒有任何其他實質性條件,比如當地居住期、當地語言知識或公民考試等。
       自2013年10月馬爾他決定提供護照以換取對該國經濟的投資以來,這些CBI計畫一直是歐盟的一個熱門話題。馬爾他個人投資者計畫在2014年2月至2020年9月期間實施。11月,該國為投資者在居住三年後獲得公民身份引入了一條新路線,後又提供“特殊服務”,讓該路線時間可以減少到一年。
        歐盟對CBI計畫的强烈反感和抵制来自三個主要問題:一個國家公民身份是實現跨區域自由流動等的門戶;CBI計畫往往導致公職人員腐敗,以及投資者與他們的新國家根本沒有真正的聯繫。9月下旬,歐盟委員會將馬爾他移交歐盟法院,聲稱其計畫不符合歐盟公民身份的概念,並違反了《歐洲聯盟條約》。
       以前這些擔憂並沒有引起保加利亞、賽普勒斯和馬爾他的實質性共鳴,但烏克蘭戰爭引發的對安全憂慮引起了共鳴。此後,保加利亞和賽普勒斯完全停止了其CBI計畫;馬爾他已完全廢除了針對俄羅斯和白俄羅斯公民的計畫。除此之外,賽普勒斯和馬爾他當局已經開始撤銷以前授予支持烏克蘭戰爭的受制裁俄羅斯人和白俄羅斯人的投資護照;其後保加利亞正審查其CBI計畫的受益人,看看是否有人會受到制裁。
       除了加勒比海及太平洋島嶼也有類似的黃金護照計劃,CBI計劃是更廣泛的投資者移民現象的一部分,其中還包括更廣泛的“黃金簽證”或投資居留計畫(RBI)。此類計劃使投資者能夠通過購買房屋(如希臘、葡萄牙和西班牙)獲得居留權;或進行金融投資(如加拿大、愛爾蘭和英國);或要求創造一定數量的就業機會(如美國EB5)。
        與以往要求投資者遷移到目的地居住生活的傳統移民方式不同,CBI計劃的受益群體通常僅將護照用於國際間的自由流動或作為未來的保險。那它為什麼會有如此爭議呢?本文通過回顧投資公民身份的歷史、CBI計畫的利弊分析,來探討CBI計畫的未來。

 “黃金護照”是新現象嗎?
       通過財富獲得法律地位並不是歷史新事物。早在羅馬帝國時期,羅馬人也向負擔得起的男性提供公民身份,前提是他們需滿足居住、種族和兵役等其他要求。如今,獲得CBI國家的護照只需要捐款,像多米尼克一樣,可能低至10萬美元就可以,也可能如賽普勒斯2014-15年應對金融危機那樣,高達300萬歐元。
       是什麼導致了這種情況?為什麼向政府捐款或購買房地產可以換取公民身份?
        在上世纪七八十年代加勒比和太平洋島嶼脫離大型殖民帝國獨立後不久,第一個現代CBI專案就出現在加勒比和太平洋島嶼上。非殖民化進程令這些小型國家付出了特別的代價。由於面積小、氣候和地形不利或地理位置偏遠,這些新國家面臨著重大的經濟逆境,威脅到它們作為主權國家的生存。因此刺激了上世紀八十年代和九十年代馬紹爾群島、瑙魯、薩摩亞、湯加和瓦努阿圖的護照銷售。多数由公職人員非正式地進行,後來在周邊國家的長期施壓之下,逐漸銷聲匿跡了。
        第一個官方CBI計畫由加勒比海的聖基茨於1984年建立。在接下來的幾年裏,該島國引入了立法,允許那些投資房地產或向特別基金捐款的人授予公民身份。在接下來的二十年裏,投資公民身份很奇怪地主要出現在一些熱帶島嶼國家,幾乎一直沒有引起公眾關注。
隨著2008年全球金融危機的出現,情況發生了實質性變化,這場危機讓很多國家意識到需要尋求創收的替代機制,包括開發新的投資移民路線。140多個國家在其現有公民身份法中為國家利益做出貢獻的個人入籍制定了特別條款,即自由裁量條款,如藝術家、運動員、科學家和投資者等。其他幾個國家,如保加利亞、賽普勒斯、馬爾他、莫爾達瓦、黑山和土耳其,則制定了類似於加勒比和太平洋國家的CBI計畫。世界上大多數國家都在為投資者開闢成為居民的道路,以及稅收減免、有可能儘快獲得公民身份,並滿足語言、公民和其他要求等。
        公民身份立法、CBI(投資入籍)和RBI(投資居留)計畫中的自由裁量條款經常被混為一談,它們有不同的根源、目標和受益人。

公民身份行業的發展
       在過去的二十年裏,隨著投資公民身份和居住權的市場的誕生及快速增長,也催生了一個由移民公司組成的公民身份行業,他們充當運營這些CBI、RBI計畫的國家和尋求從中受益的個人之間的仲介,其中包括了一些大型跨國公司,它們通常為各國提供廣泛的服務,包括設計和行銷新CBI計畫,或通過特許經營該計畫。還向個人提供協助申請、管理資金,或租賃和購買房產。該行業還通過從事申請人盡職調查的BDO、Exiger和Thomson Reuters等專業公司及管理房產買賣的Astons和JM進行了擴張式合作。該行業的組成部分也包括了當地律師事務所和代理商——他們通過瞭解當地語言和當地背景來促進投資者的申請。
        公衆過去並不知道這個行業的發展,由於仲介公司採取了新的行銷策略以及與媒體的頻繁接觸等多種因素,該行業開始廣為人知。不論是經過蘇黎世機場,或倫敦機場時閱讀機上雜誌,還是鋪天蓋地充當仲介的公司宣傳特定專案和服務時的廣告,抑或是一直陳列在豪華手錶零售商旁邊的商店櫥窗裏的黃金護照宣傳海報。公眾開始對受益人背景、腐敗醜聞以及與這些計畫相關的壓力等抗議活動也越來越感興趣。 

少數人與流動性和生活機會的聯繫
       隨著二戰後國際秩序的重建,跨國流動的治理變得高度多樣化。隨著全球化的進展,擁有特定護照決定了可以進入的國家數量、可以定居的國家以及可以做生意的國家數量。護照與流動性和生活前景聯繫在一起——兩者在世界各地都高度不平等,也在很大程度上取決於一個人的出生。自二十世紀六十年代以來,對雙重國籍的容忍度越來越大,這也使個人能夠獲得額外的護照,而不會像以前那樣失去原籍國的護照。
       然而,與成為外國公民的總人數相比,通過投資獲得公民身份的人只是極少數。在以國家利益為由的自由裁量條款下授予投資者公民身份的國家,數字通常都會有上限,例如,愛沙尼亞將這些申請限制在每年10份申請,或需要議會批准的國家,如保加利亞和拉脫維亞。
       在大多數情況下,通過官方CBI計畫獲得公民身份的確切人數不屬於公共領域。大多數國家沒有報告的義務,公共當局往往緩慢或不願意提供資訊。2019年歐盟委員會的背景研究報告表明,從該計畫於2014年啟動到2017年,保加利亞總共批准了12份申請,而馬爾他至少批准了738份申請。雖然報告中沒有關於賽普勒斯申請數量的資訊,但半島電視臺隨後的一項調查發現,在2007年至2020年期間,賽普勒斯向投資者授予了6779個公民身份,主要是俄羅斯裔投資者。                  2020年9月,馬爾他當局證實,該計畫已達到1800份已批准的申請上限;最近的計畫每年上限為400份證書,總體上限為1500份,但到目前為止,再沒有關於已授予多少證書的資訊。
        從歐盟以外的國家獲得護照的人數甚至更難確定。2017年,格林納達和安提瓜和巴布達分別報告了303份和330份申請;2018年,聖基茨報告說,自1984年該計畫啟動以來,共簽發了16544個投資者公民身份。土耳其在2017年將投資門檻降至25萬美元後,截至2021年9月,已向外國投資者發放了7242份護照,其中大多數是伊朗、葉門、阿富汗和伊拉克裔。 

誰的護照是“金色”的?
      不同的護照有不同的機會。出生時是美國公民或歐盟國家的公民比出生時作為科索沃或埃及公民要多得多的個人和旅行自由。這一事實為投資者公民身份確定了全球市場的價格參數,並對受益人的結構產生了重大影響。
       保加利亞、賽普勒斯和馬爾他護照上的價格高於加勒比和太平洋國家,或莫爾達瓦、黑山和土耳其。2014年至2020年在馬爾他需要115萬歐元的總體投資。賽普勒斯在2014年至2022年期間需要200萬至300萬歐元的投資,是CBI貢獻最多的計畫。這兩個CBI計畫都直接提供了歐盟公民身份的權利,例如在整個歐盟的自由流動。賽普勒斯和馬爾他的護照還分別向176個國家和183個國家提供免簽證入境,略高於保加利亞護照持有人可獲得的173份個免簽國家,保加利亞最近終止了需要50萬歐元投資的CBI計畫。
        所需投資類型和公民身份的流動權的組合決定了誰對CBI計畫受益人感興趣並能夠成為CBI計畫的受益人。例如,賽普勒斯計畫有不成比例的俄羅斯申請人,部分原因是在2014-15年,它為因經濟救助而對外國存款徵稅而損失超過300萬歐元的個人提供了一條特殊路線。土耳其的計畫在很大程度上吸引了來自中東的投資者,對他們來說,土耳其護照上的流動性遠遠高於原籍國的流動性。截至2022年9月,土耳其護照可以免簽證進入全球110個國家,而阿富汗、伊拉克、敘利亞和葉門的護照只能提供不到35個國家的免簽證准入。
        除了與不同護照相關的流動性外,富人通過投資獲得公民身份可能還有一系列其他動機。首先,額外的護照可能會為擺脫政治和經濟不穩定提供一份B計畫。
       其次,大多數CBI計畫都與優惠稅收制度相結合,這可能是收入非常高的個人的重要動機。這可能會免除他們在他們沒有實際存在或不是公民的司法管轄區納稅。例如,加勒比海一些島嶼沒有個人所得稅和低附加值稅(VAT),這對於尋求放棄美國公民身份的富裕美國人來說,會是一個有吸引力的目的地。
       第三,對於窮國的富人來說,來自所謂的全球化國家護照也是將他們與不太富裕的跨國公司區分開來的地位象徵。2018年7月,參與公民身份行業的仲介公司之一的董事長在接受彭博新聞採訪時指出:“如果你有一艘遊艇和兩架飛機,接下來要獲得的是一本好的護照,這是最新富裕狀態的標誌符號。”
       最後,通過CBI計畫獲得護照可能服務於一些不那麼崇高的目的。2010年,在祖國面臨腐敗指控的泰國前總理他信通過從黑山獲得護照來避免引渡。被指控在印度貪污的鑽石大亨Mehul Choksi於2018年在安提瓜和巴布達尋求庇護,他以前通過投資成為該國公民。接近普京總統的俄羅斯寡頭以及烏克蘭億萬富翁通過獲得賽普勒斯和馬爾他護照在歐盟領土上獲得了保護。

 CBI計畫的黑暗面
       到目前為止,尚未對CBI和RBI計畫專案的經濟影響進行過系統研究,比如專案潛在的有益方面,創造就業機會或建設道路、醫院和其他基礎設施等。然而,國際貨幣基金組織(IMF)2015年的一份報告指出,近年來,來自投資者公民身份的資金在一些小島國家占到GDP的很大一部分。根據國際貨幣基金組織的最新研究,在2012年至2021年期間,聖基茨國內生產總值的三分之一,來自CBI專案的投資;鄰國多米尼克也是。2020年,瓦努阿圖CBI計畫的收入占國家預算的42%,這引發了國家可能過度依賴CBI的擔憂。
       然而,平衡經濟利益和潛在依賴性並不是CBI計畫最有爭議的方面。雖然許多人質疑這是否只是用護照換取投資,但當CBI計畫干擾管治、導致公職人員腐敗醜聞、洗錢或影響選舉結果時,出現了更大的擔憂。事實上,在每個現有的投資者公民身份計畫中,這些都是潛規則,沒有例外。
       例如,自2017年以來,多米尼克當地民眾一直在抗議該國的CBI計畫,自由之家等國際觀察員也認為該計畫有爭議。抗議活動是由該國反對派引發的,要求總理辭職,因為腐敗與涉及來自伊朗和中國的CBI受益人的建築專案欺詐有關。抗議活動最初側重於CBI計畫提出的國內問題,當人們擔心該計畫如何幫助中國和伊朗在加勒比島嶼的影響力增長,以及這種影響對多米尼克與美國關係的潛在不利影響時,抗議活動開始具有國際層面。
       同樣,馬爾他的CBI計畫不僅與家庭成員與CBI服務有利害關係的公職人員濫用權力有關,還與2017年10月馬爾他調查記者Daphne Galizia遇刺有關。她去世之前一直在調查參與投資者公民身份的高級政府官員與阿塞拜疆政府付款之間的聯繫。圍繞謀殺調查展開的醜聞最終導致馬爾他總理馬斯喀特辭職。這些以及許多其他機構腐敗事件,包括指控公民行業利用政治戰略公司Cambridge Analytica影響選舉,為在馬爾他和聖基茨等地引入CBI專案創造有利環境,也引發了國際社會對聖基茨投資者公民身份的實質性批評。
        經濟合作與發展組織(OECD)、透明國際和Global Witness是強調CBI計畫潛在爭議方面的組織之一。歐盟委員會和歐洲議會特別積極地尋求逐步淘汰保加利亞、賽普勒斯和馬爾他的專案。鑒於歐盟的CBI計畫與歐洲公民身份(包括自由流動)有關,任何馬爾他公民都有權在27個歐盟成員國中的任何一個國家定居。因此,儘管授予公民身份是主權國家的唯一特權,但歐盟內部的公民身份制度是相互關聯的,可以強迫其他成員國承擔自己的義務。
        歐盟不斷對歐盟的公民身份是否應該出售表示擔憂,並對成員國運營的CBI計畫的潛在不利影響提出了強烈質疑。在2019年歐盟委員會關於投資者公民身份和居留計畫的報告強調了對整個歐盟的一些影響及其影響的一年後,歐盟委員會對賽普勒斯和馬爾他採取了法律行動,理由是CBI計畫“對其他成員國和整個歐盟並不中立”,以這種方式獲得護照的個人與他們成為公民的國家沒有“真正的聯繫”。
       截至本文撰寫時,賽普勒斯已終止其計畫,馬爾他正面臨歐盟法院是否繼續實施其2020年計畫的程式聆訊——歐盟委員會認為其CBI計畫嚴重違反了關於歐盟成立的條約中明確確定的“聯盟公民身份”的概念和“真誠合作”的原則。

 “黃金護照”的未來 
        CBI計畫的未來將取決於各國如何決定應對一系列的全球事件和動態發展。由於個人始終需要制定B計畫應變,以及氣候變化或地緣政治的安全問題相關的重大問題可能會擴大對CBI計畫的需求。而擔心外國影響與這些計畫日益相關,同樣的問題也會減少提供CBI計畫的國家數量。這兩種趨勢相互排斥甚至相互角力,其結果將影響未來投資者公民身份的市場。
        隨著各國在希望誰能成為公民以及在什麼條件下變得更有選擇性,他們可能會根據CBI計畫的受益人的風險背景,而停止提供此類護照。又或者,隨著仲介行業因需求增長而變得更加強大,它們可能能夠對一些國家施加政治和經濟影響,以繼續運營其CBI計畫,或對其他國家施加政治和經濟影響,以開放新的CBI計畫。
        在賽普勒斯或馬爾他,CBI計畫已通過投資或基於特殊服務授予公民身份而轉變為在當地居住。這些國家希望透過不同的法律路線,以確保簽發居留許可和隨後授予的公民身份可以解決這些爭議。
       黃金護照面臨的問題,黃金簽證居留計畫(RBI)也同樣面對,伴隨著歐盟壓力日益劇增的強制性的實體居住存在和對融入社會的要求,未來是否需要簽證持有人搬遷到目的國並實際居住在那裏?這種金色簽證的光澤像金色護照一樣,前途難以捉摸。

       本文撰寫參考以下部分媒體新聞來源:
Al Jazeera(07/16/2022)、Cyprus Mail (02/13/2018、05/26/2021)、Euronews(03/24, 2022)、
EU Parliament Research Service. (07/25/2022)、The Guardian, (10/16/2018)、IATA Travel Centre (08/31/2022)、The Washington Post(03/29/ 2022)、Bloomberg News(07/20/2018)

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