血統主義和屬地主義
隨著特朗普(港台稱為“川普”)在首輪電視辯論中碾壓拜登的表現,如無重大意外,美國大選的懸念不是川普能否贏,而是共和黨能不能比數連國會參眾議院一起拿下。隨著特朗普重回白宮,美國移民政策無疑將發生翻天覆地的大變化,其中影響最大的就是他近年來一直重砲批評的出生公民權政策。
各國對外國人在本國出生子女通常採用兩種制度之一來授予出生兒童的公民身份——血統主義或屬地主義:大多數國家實行血統主義,也稱為“血統公民權”,這種制度下的孩子一出生就獲得父母的公民身份,門檻因國家而異:例如一些國家會根據父親的身份確定孩子的公民身份,而另一些國家則根據母親的公民身份確定孩子的公民身份;如果孩子的父母都是外國人,實行血統主義的國家不會自動向該孩子授予公民身份——合法和非法入境移民均是如此。孩子通常是繼承父母的外國公民身分。
少數國家則實行屬地主義,又稱為「屬地公民權」(jus soli),這種制度下的孩子可自動獲得出生地國家的公民身份,父母的身份並不重要。
目前聯合國成員國中,只有31個國家是屬地公民權,擁有臨時身份的外國人(包括非法移民)在該類國家所生的孩子會被自動授予當地公民身份的,另外有2個國家只向出生時的外國孤兒授予公民身分。
沒有一個歐洲國家是屬地公民權的。在已開發經濟體中,只有加拿大和美國是出生公民權政策的兩個國家,其它大多集中在中南美洲。
對於美國的情況,我們早前已發表相關文章介紹過(相關文章閱讀:在美國出生就一定是美國公民?),支持該政策的團體認為——美國憲法第十四修正案保護了所有非法和臨時外國人在美國所生孩子的出生公民權。然而,包括耶魯大學法學院教授和美國上訴法院法官在內的越來越多法律學者質疑將憲法第十四修正案解讀為強制實行這種寬鬆的出生公民權政策,是否得到了美國國會的任何授權或法案的明確支持?
憲法第十四修正案最引人爭議的用語——「受其管轄」到目前為止沒有並明確定義,因此法學界普遍結論是——行政部門目前的做法是沒有道理的,只有國會才有權透過立法來界定公民條款的適用範圍-即臨時訪客和非法居留的外國人在美國出生子女的公民權應在不修憲情況下透過國會立法予以廢除。
出生公民權的影響
在美國,非法移民、停留美國的訪客和臨時身分外國人,所生子女都被美國政府視為美國公民,享有與美國公民出生子女相同的權利。光非法移民的出生兒童數量已增加到400萬,還不包括18歲以上和已婚兒童,實際數字只會更高。
出生公民權最受關注的福利是:當孩子長大後,他就有能力擔保他的外國父母、以及外國出生的配偶和任何在外國出生的兄弟姐妹一起移民美國。而被擔保的配偶也可以擔保她自己在外國出生的父母和兄弟姊妹,而兄弟姊妹也可以反過來擔保他們自己在外國出生的配偶,形成了一條永無止境、且不斷擴大的移民鏈。因此非法外國人和臨時訪客在美國所生孩子又被稱為“錨定嬰兒”,促進了“出生旅遊”產業的發展。
出生公民權的好處
除了連鎖移民之外,另一個好處是:大多數美國社會福利是非法移民無法獲得的——但非法移民可以透過其美國出生孩子獲得,例如醫療補助和食品券等福利。全美40%的非法移民家庭正領取社會福利(紐約和加州都超過48%),相較之下,只有19%美國公民出生的家庭領取福利。
以非法移民集中地之一的洛杉磯為例,出生公民權政策每年造成洛杉磯納稅人超過10億美元的福利開支,這還不包括教育費用。全美近六成非法移民及其美國出生孩子生活在貧窮線以下(加州、亞利桑那、德州和科羅拉多比例更高),當地財政負擔沉重。
拉鍊式移民
非法移民在美國出生孩子年滿十八歲時可以發起一系列移民,擔保海外配偶和自己的未婚子女;年滿21歲時,還可以擔保自己父母和任何兄弟姐妹移民美國——這也是造成美國移民申請案件的嚴重積壓的主要原因之一。
家庭擔保移民占美國移民成長的大部分。每年獲得美國永久居留權的一百多萬移民中,近七成(66%)是家庭擔保類移民。自1965年美國移民法改革允許核心家庭以外的大家庭成員也可以移民美國,隨著這種移民鏈不斷擴大,家庭擔保移民不受任何經濟衰退或勞動力需求的影響,持續上升,導致每年移民美國人數從25萬人增加到如今100萬人以上——美國社會越來越強烈要求終結這種出生公民權政策,以緩解移民爆增和申請案件的嚴重積壓。
這也包括了未有美國永久居留權的臨時身分外國人的美國出生子女公民權問題。例如,臨時工作簽證身分在美國生下的孩子數以萬計,如果工簽持有人在工作簽證到期時不離開,就成為非法外國人並會被驅逐出境,但移民局不能將他們的美國公民子女一起驅逐出境,結果是該外籍工人根據「讓家人團聚」原則提出無限期居留——通常可成功阻止自己被驅逐出境。由於出生公民權政策,導致最初作為臨時引進勞動力的工簽政策最後也成為可以永久移民美國的另一個管道。
“出生旅遊”
美國公民身份的福利以及寬鬆的出生公民權政策,以及更便宜的教育因素(相較外國學生的父母需要為子女教育支付巨額費用,擁有美國公民身份的孩子以較低的學費獲得相同的教育),吸引了全球數以十萬計的父母——也形成了利潤豐厚的「出生旅遊」產業,為外國孕婦在美國的旅行和生育過程提供便利的一條龍服務。
這種專門為了在美國本土分娩而合法前往美國的行為,是未得到美國國會的任何法律授權。最新民調顯示,只有33%的美國人支持向臨時訪客及非法移民所生的孩子自動授予美國公民身份的做法,因此這也成為川普將此作為競選的移民核心政策之一的底氣。
國會正在立法中
世界絕大多數國家均不支持出生公民權政策,全球趨勢也逐漸放棄這種「出生公民權」政策,許多曾經實行此類政策的國家,包括澳洲、愛爾蘭、印度、紐西蘭、英國、馬耳他等都陸續終止了這些政策,而安提瓜和巴布達、巴貝多等加勒比海國家也在考慮改變。
在美國,自民主黨參議員Harry Reid於1993年提出了終止出生公民權公民身份的法案以來的二十年裡,出生公民權一直是國會擬議立法的主題。民主共和兩黨都提出了旨在縮小公民條款適用範圍的立法,而共和黨更將終止出生自動公民身份作為其綱領的一部分,此後歷屆國會都提出了終止出生自動公民權的法案。本屆國會由共和黨眾議員Nathan Deal提出了《出生權利公民法案》,迄今已獲得近一百位議員共同提案支持。
最新立法將出生公民權限制為、在美國出生的孩子,其父母至少一方是:
以上是為了定義誰是「受美國管轄」的、是美國憲法第十四修正案中的一項條款,規定了出生公民權的適用範圍。
美國哪一項法律支持出生公民權?
問1:美國憲法是否明確要求所有臨時訪客和非法外國人的子女可享有出生公民權?
答案是否定的。憲法第十四修正案透過「歸化入籍」或出生給「受美國管轄」的人授予公民身份,但沒有就「哪類外國人才被視為受美國管轄」提供解釋,沒有具體說明如何處理臨時外國人子女的公民身份
問2:美國國會是否頒布任何法規明確規定授予在美國出生的臨時及非法外國人子女公民身分?
答案也是否定的。目前美國行政部門的出生公民權政策並未以任何聯邦法規為依據——雖然這種做法已成為政策,但並非法律。
美國最高法院曾裁定(參見黃金德一案),在美國合法居留並以永久居住為目的外國人在美國出生的子女受公民條款保護,但最高法院從未決定同樣規則是否適用於在美國臨時或非法居留的外國人的出生子女。
美國憲法的公民身分溯源
“出生公民權”一詞源自“出生臣民權”,該詞語描述了十九世紀以前出生在英國王國內的任何人對英國國王的永久效忠。在當時的英國普通法中,公民身份的概念是未知的,從未使用“公民”或“公民身份”等術語;而臣民觀念源於封建時期,是一種主僕關係——所有在國王保護下出生的人都應永遠效忠國王,以作“感恩之債”,而這筆債務是固有的、不能被沒收、取消或改變的。因此,普通法下的「出生臣民權」是永久效忠的原則——國王的臣民是不能透過他自己的任何行為來解除他對前者的天生效忠。
美國立法者在製定《獨立宣言》和《憲法》時,拒絕了這種中世紀的臣民身份概念,認為這是不合時宜的,應允許個人透過自願的方式採取行動解開那些束縛,轉而支持現代公民身份——因為自由需要的是公民身份,而不是臣民身份,允許個人在任何時間選擇離開他的國家——而當時的英國普通法,臣民是沒有這種自由的。
然而,在美國建國後,美國公民身分的適用範圍從未被完全界定過,在憲法第十四修正案之前,美國公民身分都是由各州自行授予、然後再得到聯邦政府確定的。
第十四修正案立法原意
第十四條修正案的立法原意,旨在使非法外國人或暫時居住在美國的合法外國遊客受益嗎?
美國內戰後,公民身份的概念才得到一些澄清:第十三修正案於1865 年正式終止了奴隸制,但獲得自由的奴隸並沒有因此成為真正的美國公民:一些州通過否認州公民身份來阻止獲得自由的奴隸獲得聯邦公民身份;另一些州通過的《黑人法典》否認了許多其他公民權利。這些不公現象導致了1866年《民權法案》關於公民定義的出台,也為兩年後的第十四修正案的頒布奠定了基礎:
“所有在美國出生且不受任何外國勢力管轄的人,不包括未納稅的印第安人,特此宣佈為美國公民。”
1868年,第十四條修正案誕生,與1866年《民權法案》一樣,兩者都將一些在美國出生的人排除在與生俱來的公民身份之外,因為這些人存在著相互競爭的臣民身分或公民身分。 1866年《民權法案》將「受任何外國勢力管轄」的人排除在外;而第十四修正案僅包括「受美國管轄」的人。也就是說,無論哪一種,公民身分是基於相互同意的承諾。
「受美國管轄」的定義
美國憲法第十四條修正案,也稱公民條款,第一條第一句話如下:“所有在美國出生或歸化並受其管轄的人都是美國及其居住州的公民。”
該條款包含透過出生獲得美國公民身份的兩個要求:
第十四修正案關鍵、立法原意,是將每個條款視為獨特、且單獨的要求。
支持給予臨時訪客、非法移民子女出生公民權的團體往往關注在第一點上,認為僅在美國領土上出生就可以保證其美國公民身份。他們認為,「受管轄」僅意味著是接收警察權力的影響(例如被要求遵守美國法律並因違法行為支付罰款或坐牢等)。
但這種解釋在第十四修正案中與第二點(雙方同意)的要求形成了衝突,“受其管轄”不僅僅意味著“受警察權力影響”,臨時訪客及非法移民在美國出生孩子是否屬於「受美國管轄」的人?
第十四修正案的主要目的是確保獲得自由的奴隸被承認為美國公民。在第十四修正案頒佈時,當時對移民的限制很少,在美國非法居住的人也很少,加上當時長途交通的成本和風險,遊客和其他臨時訪客的數量有限——沒有任何證據表明當時的立法者是希望向臨時或非法居留的外國出生孩子授予公民身份的。
美國《國會記錄》的早期版本《國會環球報》記載:在《1866年民法法案》和《第十四修正案》的起草辯論時,立法者們就指出——所有在美國境內的人,甚至是臨時來訪的外國人,都應對美國有一定程度的尊重或效忠,但僅此不能作為授予公民身份的理由——發起人、參議員Leman Trumbull的發言具有代表性:
「我認為這也許是一次性提出修正案的最佳形式,所有在美國出生並效忠於美國的人均在此宣佈為公民,但經過調查發現,暫時居住在美國的外國人對其國家有某種效忠,我們無權讓他們成為美國公民。
合法或非法地在美國暫時居住的外國人所承擔的「某種效忠」包括遵守美國基本法律的義務,但不是美國公民所要求的忠誠義務,因此在《1866年民法法案》中,使用「不受任何外國勢力管轄」這一短語排除了其它任何解釋。
此後不久,「不受任何外國勢力管轄」一詞在第十四修正案中重新變更為「受其管轄」——因為第十四修正案主要關注的是外國人對美國的效忠程度。兩者目的都是為了避免授予僅暫時效忠的人公民身份。
1866年5月30日,參議員Jacob Howard發起了關於第十四修正案的公民條款辯論,在定義出生公民身份時指出:「當然,這不包括在美國出生的外國人、外國人、屬於美國政府派駐大使或外交部長家庭的人,但包括所有其他類別的人。
這是此後一百多年來存在很大爭議的一段話,他的意思可能是:
如果根據第(1)種解釋,臨時訪客及非法移民所生的孩子都不被視為美國公民;而第(2)種解釋則只否認來訪的政府官員家庭所生的孩子獲得美國公民身份。
也許參議員都沒有想到外國人在美國出生的每個孩子都會根據第十四修正案自動成為美國公民,翻看《1866年民法法案》發起人參議員Trumbull給出的「受其管轄」的定義:“受美國管轄是什麼意思?——不效忠於其他任何人。就是這個意思。”
無論非法移民或臨時來美的外國公民,都受其祖國管轄。非法移民即使不完全效忠,至少也要對其祖國有一定程度的效忠。他們不是美國公民。一名法國遊客在遊覽奧蘭多迪士尼世界期間早產,是否因為她在奧蘭多而視為放棄了對其祖國法國的忠誠?顯然沒有。因此,僅僅存在於美國並不能被視為是向美國效忠。
如果「受其管轄」歸結為效忠問題,那憑什麼認定新生兒選擇效忠其父母的國家而不是效忠美國?
第十四修正案的立法者認為,「受美國管轄」意味著不效忠任何其他政府。對兒童的管轄權將根據父母的身份賦予,參議員Reverdy Johnson在辯論時指出:「現在,這項修正案規定的是,所有在美國出生且不受某些外國勢力管轄的人都應被視為美國公民。修正案說,公民身份可能取決於出生,據我所知,沒有比在美國領土內出生的事實更好的獲得公民身份的方法了,出生時父母受到美國公民身份的約束,服從美國的權威。 」
因此本屆美國國會通過法規澄清第十四修正案公民身份條款的適當範圍以及「受其管轄」一詞的明確含義,是務實、嚴肅、必須的做法,否則最高法院最終也會被迫做出裁決以澄清。
最高法院的立場
美國最高法院在第十四修正案通過後的幾年裡曾對「受其管轄」的含義進行了一些闡述。最高法院的第一次定義出現在1873年的屠宰場案件中,這不涉及出生公民權的案件,最高法院做出了限制性解釋:「『受其管轄』這句話的目的是將在美國出生的外國部長、領事、公民或臣民的子女排除在其運作之外。
這項解釋與Howard參議員關於管轄範圍的發言一致,不包括外國人、外國人或外國政府官員所生的子女。
1884年,最高法院在Eric訴Willkins案中再次提及「受管轄權」問題,該案件的重點是一名出生於部落、但後來斷絕了部落關係的美國印第安人的公民身份。最高法院強調,非出生為美國公民的人,未經美國政府同意,不得讓自己“受美國管轄”,即“未經一國政府同意,任何人都不能成為該國的公民。”
最高法院認為,雖然原告出生在美國,但他沒有通過任何條約或法規獲得美國公民身份,因此不受第十四修正案規定的「美國管轄」定義。最高法院將公民條款的管轄權要求定義為:“該人不僅在某些方面或某種程度上受美國的管轄,而且完全受他們的政治管轄,並立即效忠於他們。”
這項解釋也與參議員發言內容一致,即第十四修正案不僅剝奪了訪問外國外交官的父母所生的孩子的公民身份,也剝奪了外國人所生孩子的公民身份——因為臨時訪客及非法移民肯定是外國政府的臣民或公民。
另一個經常被引用的最高法院判決1898年「美國訴黃金德」一案,該案認為黃金德是在美國合法居住的中國移民所生的孩子,根據第十四條修正案,他是與生俱來的美國公民。最高法院稱:「[A]在美國出生的孩子,其父母是華裔,在他出生時是中國皇帝的臣民,但在美國擁有永久住所和居住地,並且......沒有工作在中國皇帝統治下以任何外交或官方身份擔任的人,在出生時就成為美國公民。
請注意,最高法院該裁決是根據英國法學家William Blackstone和Edward Cook的理論,即「出生公民權規則的合理限定是,它不應該適用於父母在該國旅行的孩子,或者出於健康或好奇心或偶爾的目的而暫時居住在那裡的孩子。
而其他長期以來一直對出生公民權政策持反對意見的法官們則認為:「外國人的孩子,如果其父母沒有放棄對祖國的效忠,而且還受到其政府制度及其成文法的約束..... .孩子必須保持與父母相同的主權……第十四修正案的目的並不是要賦予處於這種情況的人公民身份……..不能承認處於這種境地的人的孩子因出生的意外而成為美國公民。
目前趨勢來看,這種看法獲得越來越多法律學者的認同,因為更符合既定的先例──孩子應遵循父母的效忠。
二十世紀唯一涉及第十四修正案對非法移民適用的案件是1982年的Plyler對Doe一案。該案涉及拒絕讓非法移民的兒童進入美國公立學校是否違反第十四修正案的平等保護條款。法官William Brennan在裁決中加入了一段著名的尾註:
“根據第十四修正案的‘管轄權’,合法進入美國的外籍居民和非法入境的外籍居民之間沒有合理的區別。”
雖然政策制定者對這兩個群體做出了許多區分,但沒有任何法院能夠明確裁決合法訪客和非法移民的美國出生子女的身份問題。
全體權力原則
支持出生公民權的團體也認為,有必要修改憲法來明確現行政策——但如果國會宣布終止對未獲得美國永久居留權的外國人在美國出生的子女的出生公民權,肯定會受到法律挑戰,迫使最高法院做出最終決定。除了權衡第十四修正案判例之外,最高法院還必須解決全體權力原則—該原則認為是立法和行政部門,而不是司法部門擁有監管移民的唯一權力。
鑑於「受其管轄」一詞的模糊性以及國會監管移民的權力範圍,國會是否有權解釋、並對其應用施加合理的限制?
第十四修正案製定時印地安人不受美國管轄。但從1870年開始,國會開始通過立法,為印第安人提供公民身分。最終在1923年,所有部落都獲得了公民福利,任何同意的印度人都可以成為美國公民。這種公民身分是基於相互同意的:美國方面的提議和個人方面的接受。因此,國會利用第十四修正案規定的立法權來確定誰屬於美國的管轄範圍內。根據這項立法先例,國會可以做出類似的決定,即臨時及非法外國人在美國出生的孩子是否受美國管轄。
頗具影響力的巡迴法院法官Richard Posner在最近的一項裁決中表示,「國會應該重新考慮為非法和臨時外國人的子女自動授予出生公民權的政策,並且美國不應鼓勵外國人來美國生孩子。美國祇是為了讓他們能夠將美國公民身份授予他們未來的孩子.....如果國會修改《移民和國籍法》以結束這種混亂,那麼它就不算藐視憲法。
國際概括
世界上絕大多數國家都沒有出生公民權政策,多數國家要求至少一名父母是該國公民,以便他們的孩子獲得該國公民身份,有時區別只是在於是母親還是父親。在聯合國會員國中,只有31個國家自動授予出生公民權。
已開發國家一般不會自動授予非法移民的子女出生公民權。國際貨幣基金組織的已開發經濟體名單中,僅有美國和加拿大是支持出生公民權的。同樣,聯合國列出的「人類發展水準非常高」的國家名單中也僅有3個承認普遍出生公民權的國家:加拿大、美國和巴貝多。
近年來,國際趨勢是結束出生公民權,包括曾經出生公民權的國家:英國(1983年)、澳洲(1986年)、印度(1987年)、馬耳他(1989年)、愛爾蘭(2004年)、紐西蘭(2006年),多明尼加共和國(2010年)。各國終止出生公民權的原因雖各不相同,但非法移民的增加是主要推動因素。
在澳洲這個不承認出生公民權的國家,非法移民父母所生的孩子如果出生於1986年之後、並且在澳洲住滿十年,則可以在孩子10歲時獲得澳洲公民身份——但孩子仍然必須向移民部長申請,移民部長進行事實調查核實後才予以頒發,並非一定可獲得——事實上,澳大利亞這類授予公民身份的情況很少發生。
美國移民局建議進行一系列改革,其中一項提議的改革就是終止出生自動公民權——而這又恰恰是共和黨綱領。即使美國停止向臨時訪客及非法居留外國人的子女自動授予公民身份,也是順應國際趨勢。
巴貝多政府正在考慮終止外國子女出生公民權的政策。該國去年夏天對非法移民大赦,給予六個月時間使其身分合法化,但如何處理非法移民在當地所生的孩子成為這場大赦辯論中的核心問題。
安提瓜和巴布達也是目前為數不多的授予外國人子女出生公民權的國家之一,今年也提出了一系列旨在加強公民身份、移民和工作許可政策的建議,當地官員表示正在考慮是否取消出生公民權這個問題。
墨西哥有獨特的公民政策,該國憲法賦予在墨西哥出生的任何人自動獲得墨西哥國籍,但不是自動獲得公民身份——年滿18歲時,才會獲得公民身份,墨西哥憲法明確將外國人出生兒童置於二等公民地位。
另一些承認出生公民權的國家也不是向所有人授予公民身份,例如秘魯,其原住民人口約佔全國總人口的45%,但原住民無法獲得秘魯公民身份。
也不是所有出生公民權的國家都允許兒童通長大後可申請更多家庭成員來發起拉鍊式移民。大多數國家都明確地制定了各自的公民法,公民身份法幾乎沒有什麼含糊之處。
鑑於過往的幾個不同案例的結論有很大差異,保守派為主的美國最高法院未來必然會在特朗普任期內就美國公民身份賦予僅出於“臨時目的”或非法入境的外國人在美國出生子女公民身分做出決定,以結束這個一百多年爭論不休的話題。
無論美國最高法院或國會最終結果、或採取何種形式立法,至少可以確信美國的公民條款已正式確定成為一項法律——我們的結論是,美國終止向外國人在美國本土出生的人自動授予公民身分的做法,符合世界上大多數國家已接受的全球趨勢,也是未來必然的結果。