西班牙歷史上是一個移民輸出國家,主要是移民到美洲和北歐,近幾十年來,西班牙已成為一個主要的移民輸入目的地,外國出生的人口占比超過英、美等主要國家。有一種誤解以爲西班牙現行移民法的一個主要特點是有大量非法移民,包括媒體報導移民穿過直布羅陀海峽,繞過加那利群島,或在北非飛地城市休達和梅利利亞攀爬柵欄,都賦予外界西班牙非法移民較多的認定。雖然非法移民在二十世紀八九十年代很普遍,是由於當時對外國出生工人的強勁需求和過於嚴格的監管之間的明顯不匹配所致。西班牙的移民法自那時起逐漸成熟,合法移民很難的時代早已經一去不復返了。
西班牙的移民政策現在非常具有包容性,不僅以歷史標準衡量,與其他歐盟國家相比也是如此。西班牙為750萬外國出生的居民中的絕大多數人提供了廣泛的公民和社會權利,包括快速獲得公民身份的途徑。這些政策更符合勞動力市場的需求和移民自身的願望,在很大程度上又避免了政治反彈,尤其是允許非法移民有機會獲得合法居留權,只要他們能夠證明自己就業或社會融合度。
本文總結了自1975年佛朗哥去世以來的幾十年,特別是自2008年至2014年西班牙的金融和勞動力市場危機以來,西班牙的人口結構、移民政策以及對移民的態度。儘管西班牙成為主要移民國家的時間比其他西方國家晚得多,但西班牙的移民政策及人口結構轉變已不可逆轉,變成歐盟一種獨特、穩定的移民政策。
從移民落後者到移民領導者
西班牙外國出生人口占其總人口的近16%,是歐洲外國出生居民比例最高的國家之一,遠遠超過了歐盟的平均水準(12%),也超過了義大利等其他南歐國家的移民比例(10%),與德國(18%)或荷蘭(14%)相差無幾。
對於一個長期以移民輸出歷史聞名的國家來說,這是一個顯著的轉變。從19世紀中葉到20世紀中葉,約有250萬西班牙人離開前往拉丁美洲的前殖民地,其次是北非,特別是在1912年西班牙在摩洛哥建立保護國之後。另有50萬人在西班牙內戰(1936-39)期間逃離,在1950-1970年間,又有約200萬西班牙人遷移到其他歐洲國家,如德國或瑞士。在這一時期,總共有近500萬西班牙人移民出去。
隨著20世紀70年代的經濟騰飛,情況開始改變。西班牙開始接收一些回國的移民和其他人,如歐洲退休人士、非洲工人(主要來自摩洛哥)和尋求BH的拉丁美洲人,當時這些流入量相當小。佛朗哥統治結束後,西班牙開始吸引越來越多的外國人來填補那些對當地人沒有吸引力的行業。在八十年代,西班牙的移民數量仍然很低,直到九十年代後半期,西班牙才開始成為一個熱門的移民國家,這一趨勢在21世紀隨著經濟的強勁增長而進一步加劇。外國出生居民的比例從1998年的3%上升到10年後的13%,而移民人口則從約120萬激增到600萬,增長了5倍!
1998-2022年按國籍分列的西班牙外國出生居民
注:"西班牙國籍"主要是指在西班牙居住一段時間後入籍成為西班牙公民的移民,也包括在國外出生並通過西班牙父母或祖先獲得公民身份的人。資料來源:西班牙國家統計研究所
這一移民率是驚人的。西班牙比其他國家晚轉變為移民國家,但很快就迎頭趕上了。2008年,西班牙建築業崩潰,勞動力市場陷入混亂。西班牙每五個工作崗位中就有一個失業,移民工人受到的影響比本地人更嚴重。然而,外國出生人口的規模仍然非常穩定,從未低於600萬。政府還在2008年啟動了一項新計畫,向數千名返回原籍國的失業移民發放失業金,最後只有大約一萬名移民受益於這種有組織的回返計畫,而政府原本預測的大規模外流並沒有發生。近年來,除了疫情大流行期間,淨流入再次加速,達到每年約50萬移民。
當前人口統計
西班牙總人口在1998年至2022年間經歷了驚人的19%的增長,從4000萬上升到4750萬,這幾乎完全是由於國際移民的流入。移民人口的構成發生了重大變化:非洲人比例保持穩定;拉美人和亞洲人的比例增加了一倍;歐洲人所占的比例進一步縮小。目前,約43%的西班牙外國出生居民來自中南美洲,30%來自其他歐洲國家(主要是歐盟國家),18%來自北非,7%來自亞洲。
1998年和2022年西班牙按出生地區分列的外國出生人口
資料來源:西班牙國家統計局
上圖看出,來自南美國家的移民比例突出。2022年最大的移民來源國是摩洛哥(占移民總數的13%),其次是哥倫比亞(8%)、羅馬尼亞(7%)、委內瑞拉和厄瓜多爾(各占6%)以及阿根廷(4%)。2022年,西班牙近20萬中國移民的數量超過了除羅馬尼亞和法國以外的所有歐盟成員國。大多數移民是出於家庭團聚和與就業有關的原因抵達的,但也有相當數量的黃金簽證或退休方式移民,近年來尋求BH者的人數也越來越多。
西班牙移民出去的人口規模在過去三十年中基本保持穩定。截至2020年中期,共有150萬西班牙籍移民在世界各國,其中相當一部分是獲得西班牙國籍的拉美人再移民,大約140萬略多一點,三分之二居住在歐洲其他地方,23%居住在拉丁美洲和加勒比地區,8%居住在北美地區。鄰國法國是西班牙移民的首選目的地(19%),其次是德國(12%)、英國(10%)、美國和阿根廷(各占7%)。
走向成熟的移民政策:勞動力市場和邊境管理
西班牙從1985年第一部關於國際移民的具體立法到六次大赦的最後一次(2005年),非法移民是西班牙移民制度的一個重要特徵,政府沒有致力解決這一現象的根本原因——經濟對外國工人的需求與缺乏足夠的招聘之間的不對稱。
政府專注於阻止最顯而易見的非法越境。一套完善的海上邊界監視系統外部綜合監測系統(SIVE), 在直布羅陀海峽到加那利群島建立了圍牆,在被摩洛哥包圍的飛地城市休達和梅利利亞也建起了密不透風的圍牆。可以說,這些措施在樹立西班牙作為南歐邊境管理方面成爲典範,有效控制了非法移民。大部分非法移民都是通過旅遊簽證入境的,隨著越來越多在西班牙生活和工作的外國人沒有居留許可,為了解決這一問題,西班牙在1986-2005年期間開展了六次大赦,使大約120萬移民獲得了合法身份。
在美國、英國、法國等國,非法移民合法化是一個激烈的政治辯論主題,與此相反,西班牙行政機構和利益關聯方(包括行業工會)一致認為,非法移民人口的增加帶來的更大問題是被迫在非正規經濟中工作的人不繳納所得稅或向社會保障方案繳款。
1985-2005年西班牙大赦成果
資料來源:Joaquín Arango和Claudia Finotelli
不過,移民政策並非沒有爭議。雖暫時解決了最明顯的經濟挑戰,但大赦合法化受到了北歐國家的批評,他們擔心合法化的移民會自由流動到其他歐盟成員國。每當西班牙重複這些大赦措施時,批評就會爆發,每一項措施都被西班牙政府宣稱為最後一次。在這一背景下,西班牙後來放棄了佔據主導地位的大赦正規化,另外制定了一些規定,允許個人在非法居留三年後獲得合法身份,如果他們能夠證明自己有某種根源(血統),或一定程度的社會融合(社會性)或長期被雇用——這些通過第2393/2004號法令實施,詳細說明了第4/2000號組織法,逐成爲現行西班牙移民制度的支柱。
這項法律賦予移民廣泛的公民和社會權利,只要他們在全國大約8000個城市中的任何一個城市登記(市政廳)。與其他國家不同,這種登記不一定需要居留證,有身份證和注明姓名地址的水電費帳單就夠了,非法移民可以毫不費力地進行登記——這種包容的方法是務實的。
在西班牙1978年通過新憲法後,西班牙社會努力爭取廣泛的公民和社會權利,特別是對外國人和生活方式的開放。在後佛朗哥時代的政治文化中,西班牙通過允許移民不受限制地獲得教育和醫療保健等公共服務,樹立了珍視移民權利的形象。決策者也意識到人手不足和層級繁多的官僚機構無法在根據需求調整勞動力供給方面跟上市場的速度和效率,關鍵的挑戰不是阻止外國工人的到來,而是增加他們獲得正規就業的可能性。
隨著時間的推移,絕大多數最初的非法移民變成納稅人,儘管有些批評非法外國工人會壓低當地工資。事實上,西班牙的移民模式依賴於政黨之間廣泛的共識,中左翼政府(2004—2011年執政,2018年後再次執政)一直致力於更明顯的一體化政策,但該模式的基本條款是在中右翼政府(1996—2004年執政,2011—2018年執政)期間推出並由其維持的,除了2012年對移民的醫療保健權利的削減直至被撤銷。
西班牙移民制度的重新定位包括改善國內外勞動力招聘管道。在2004年之前,雇主必須證明在西班牙找不到工作的工人,然後再從國外雇用任何第三國國民。第2393/2004號法令制定了一個勞動力短缺職業目錄,每三個月更新一次,使雇主能夠避免繁瑣的文書工作,從而使招聘制度更加靈活。後來由於經濟不景氣,名單上的職業減少到幾個,而懸而未決的勞動力招聘制度改革也被擱置。最近,在疫情消退後的經濟復蘇中(儘管烏克蘭戰爭引發了地緣政治的不確定性),新的第629/2022號法令採取了各種措施來改善移民的就業前景。外國學生進入勞動力市場變得更加容易,證明職業受到長期勞動力短缺影響的程式得到簡化,與工作有關的臨時居留許可從兩年延長到四年,續簽更加靈活,一種新形式的為參加公共就業服務局組織的課程的移民發放居留許可提供便利。這些改善證實了政府加強就業作為西班牙移民制度核心的意願。因此,在西班牙,缺乏合法移民身份不會像美國那樣變成一個永久陷阱,西班牙移民模式沒有臨時和永久移民之間的區別,而是以逐步穩定為基礎。
人道移民也可以在勞動力市場融合的基礎上獲得合法身份。自2014年以來,西班牙的庇護申請大幅增加,其中大多數來自委內瑞拉,但只有不到1%的申請得到承認。由於兩國之間的外交關係緊張,無法將這些申請未獲批准的人送回委內瑞拉。西班牙政府在2019年宣佈,2014年或之後被拒絕的委內瑞拉尋求庇護者可以獲得為期一年的人道居留許可,並可延長一年。具有這種身份的委內瑞拉人也可以進入勞動力市場,可獲得工作目的的居留許可。而尋求庇護失敗者可以選擇成為勞工移民——這是西班牙移民制度所奉行的務實的象徵。
2014-22年在西班牙提交的BH申請及原籍國
資料來源:西班牙內政部
當人們認為邊境管制失敗時,對移民的擔憂就會激增,因此,有效實施邊境管理通常會被視爲在政治上可行的有效政策。西班牙在這方面做得相當出色,2022年西班牙在非洲大陸小城Melilla針對非法入境者的做法,以及拒絕未經許可的移民前往摩洛哥——連歐洲人權法院都批准了這一做法。
西班牙的邊境管理不僅包括圍牆,還包括與過境國和始發國的合作框架。在2004年至2008年期間,西班牙簽署了多項雙邊協議,以獎勵積極合作打擊非法移民的國家(馬里、尼日利亞和岡比亞等)。這些“新一代協議”主要是與非洲國家簽署的條款,不僅限於勞動力移民配額,還包括發展援助和貿易協定。
法律地位:經濟動盪時期的穩定力量
非法移民在西班牙移民人口的比例目前在7%左右,比起20世紀九十年代和2010年之前的20%以上已大幅減少。在持有合法身份的第三國國民中,擁有長期居留權的比例在過去20年中增加了兩倍多。在2022年新法規之前,臨時居留的有效期只有一年(首次)或兩年(第一次和第二次續期)。長期居留(有效期為五年)實際上是永久的,因為不延期不會導致陷入非法狀態,同時持續就業並不是工作居留續期的唯一方法:失業移民如果能夠證明社會保障繳款或其他融入社會的標誌,也可繼續獲得居留許可。這就是為什麼長居從2007年的36%到2013年75%,即使在勞動力市場急劇下滑的情況下,永久居留的比例翻了一番。擁有永久身份的移民比例在2017年達到了84%的最高峰值。
2003-21年按期限分列的第三國國民在西班牙的居留
資料來源:西班牙移民事務國務秘書
2007年,在經濟繁榮時期,移民的就業率比西班牙國民高出近10%。隨著危機的爆發,外籍工人的狀況惡化得更嚴重,主要原因是許多人是更不穩定的雇傭合同。西班牙國民的失業率在2013年達到了24%,但與移民失業率37%相比,這仍然是低的。隨著經濟復蘇,移民的狀況得到了大幅改善——直到2019冠狀病毒病導致的衰退再次表明他們的許多工作都不穩定。
2006-22年按國籍分類的西班牙就業率和失業率
注:數字加起來不等於 100 ,因為就業率代表有工作的勞動適齡人口的比例,而失業率僅代表從事經濟活動但沒有工作的人口的份額,不包括沒有找工作的人群,西班牙國民的數據包括擁有多國籍的人。資料來源:西班牙國家統計局
西班牙失業率在歐洲經濟合作與發展組織中是最高的,反映在農業、餐飲和家庭服務等低收入部門的移民人數過多。因此,移民的生活水準往往落後於本地人。拉丁美洲人往往比其他移民群體獲得更好的雇傭結果,這是由於諸如西班牙語流利性、文化親和力以及被當地人更青睞的因素。絕大多數臨時居留都是與工作有關的,這反映了就業是作為移民融入管道的關鍵作用。自2009年以來,這類居留減少了一半,而其它類別,特別是人道居留急劇增加,主要是由於給予來自委內瑞拉被拒絕庇護申請者轉向工作居留的政策。在2009年至2021年持有的所有臨時居留中,這類占5%至13%,有65萬人成爲合法移民。
2009-21年按途徑分列、持有臨時居留證的西班牙第三國國民
注:投資者和企業家指的是14/2013號法律的受益人和其他提供臨時法律地位的尋求在西班牙創業的外國人;非盈利是一種提供給不打算從事工作活動的第三國國民的身份,主要由能夠證明自己有經濟能力養活自己的人使用。
資料來源:西班牙移民事務國務秘書
融合都是以獲得西班牙公民身份而告終。以前西班牙第三國居民中只有一小部分符合入籍資格,如今發生了很大變化。來自曾西班牙殖民地國家的人只需要兩年合法居留,而來自其他國家的移民則需要十年。這就是為什麼2000年至2019年獲得西班牙公民國籍的160萬移民中有三分之二以上是拉丁美洲國民。拉丁美洲在所有入籍移民中所占的比例一直很高,僅2013年就有261000人成為西班牙公民,原因是西班牙政府清理了積壓的數十萬份未處理的申請。2000-19年按原國籍地區分列的西班牙最新入籍情況
資料來源:西班牙移民事務國務秘書
拉丁美洲國民在西班牙入籍方面享有優先權,即使在西班牙最嚴重重的經濟危機期間,也可獲得更常規和穩定的地位,並更快地獲得公民身份。這是其他歐盟國家,即使是急需勞動力,第三國國民也是很難獲得正常歐盟公民身份的。
公眾對移民的態度:西班牙是例外
為了避免激起本土主義者的強烈反對,西班牙政府幾乎沒有宣傳其融合移民的成就,即使在經濟危機期間,這一成就仍在繼續。自2005年最後一次大赦招致國內外批評以來,政府一直低調避免吸引外界對其移民制度的關注,包括加那利群島的難民潮或西班牙非洲飛地的大規模邊界圍牆衝突時,政府努力將這一問題從頭條新聞中抹去。自2000年以來,西班牙就沒有對移民立法進行過廣泛的公開辯論,而2013年的入籍運動等開創性舉措的實施也無聲無息。多年來,這一方針削弱了移民作為一個政治辯論問題的影響;與許多其他歐美國家不同,西班牙人很少將移民列為該國面臨的主要問題。
然而,這一沉默也造成一個被本土主義言論所填補的真空,終在2018年開花結果。VOX作為數十年來第一個極右政黨闖入西班牙政治體系,其最初成功主要是由於對加泰羅尼亞分離主義的強烈反對,但該黨最強烈的民族主義綱領主要是針對穆斯林移民的激進言論。2019年,該黨在國民議會中贏得了第三多席位,並在2022年與保守的人民黨首次進入地區政府,選票集中在西北部地區。
在過去二十年中,西班牙人對移民的態度主要是歡迎的,特別是與許多其他歐盟國家日益增長的敵意相比。西班牙的經濟下滑並沒有引發對外國移民的敵意。相反,社會上大部分人將所經歷的困難被歸咎於西班牙政府,以及歐盟大國。公眾民調顯示,VOX並沒有從根本上改變這種狀況。事實上,近年來,西班牙人說移民使他們的國家成為一個更糟糕的居住地的比例在減少,這與德國和瑞典等福利較強的國家相比,西班牙對移民的敵意要少,更不用說匈牙利和義大利等接受本土民粹主義領導的國家。
部分國家的居民對移民的態度:移民是否使他們的國家成為一個更糟糕的居住地
注:數據是11分制中0-4的總和,其中0為"差", 10為"好"。資料來源:歐洲社會調查(ESS)的數據分析
對移民態度的關鍵因素包括許多來自拉丁美洲的移民講西班牙語、擁有共同的文化價值觀,以及20世紀90年代和21世紀初的集體經歷,當時需要移民勞動力來支持西班牙的經濟繁榮。這種對移民的歡迎根深蒂固,甚至對移民持反對意見的人也表達了這種觀點。但如果以爲這種態度會無限期繼續下去顯然是不明智的。許多西班牙人,特別是低層,認為移民享有醫療保健和社會福利的優惠,再加上帶有偏見的政黨口號交織在一起,包括西班牙在公共服務和社會福利方面的缺陷,對移民的態度受到的壓力也在增加,特別是在西班牙也在經歷強烈的意識形態兩極分化。在未來幾年裏,本土主義的言論將會甚囂塵上,移民相關問題的政治重要性也會越來越大。
未来展望
自本世紀初以來,西班牙發展和優化了一種以就業為基礎的移民模式,旨在給予連續穩定的居留身份。移民的法律地位通常是逐步改善的:通過市政廳登記獲得廣泛的公民和社會權利,同時獲得臨時居留和工作許可,這些許可證隨後轉換為永久法律地位,並最終獲得西班牙公民國籍。
西班牙移民制度在過去25年中的演變是引人注目的。非法移民並沒有像其他國家永久封閉,而是基本上成為了一個過渡階段,是越來越可預見的合法化的一部分。個人合法化過程是實現這一結果的關鍵,因為它允許政府防止大量未經授權的非法移民湧入,而不會引發媒體報導和此前大規模規範之後的那種政治上的反彈。它通過原有立法的監管細則頒佈的,這一過程繞過了公眾曝光和可能加劇兩極分化的政黨爭論。最近VOX的出現提高了西班牙給予外國出生居民與本國人基本相同權利的低調做法的風險。但是,即使是在經濟危機和最近與疫情相關的動盪中,西班牙向移民熱門目的國的轉變也得到了鞏固,即使公眾態度日後發生重大轉變,西班牙移民制度的支柱也非常穩固。